Utredning i bostadsfrågan

Hur många fler bostäder behövs i Stockholmsregionen? Frågan om länets bostadsförsörjning är viktig ur flera aspekter. Ett alltför stort och långvarigt underskott av bostäder kan snabbt förvrida diskussionen till att handla mest om kvantitet snarare än kvalitet. I tider av ökande trångboddhet och stigande bostadsrätts- och villapriser röstar befolkningen tillslut fram de politiker som lovar och levererar en snabb och kraftig expansion av bostadsproduktionen. Risken är då överhängande att man återigen upprepar de misstag som begicks under miljonprogrammets dagar.

I den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsområdet, RUFS 2010, finns två planeringsmål kopplade till bostadssektorn: att bostäderna har hög kvalitet och är väl underhållna samt att bostadsbyggandet sker i en takt som motsvarar den långsiktiga efterfrågan. Stockholms läns befolkningsökning har emellertid varit betydligt högre än vad man räknade med i RUFS 2010. I 2011 såväl som 2012 års uppföljning av RUFS bedöms bostadsproduktionen vara fortsatt låg i förhållande till den långsiktiga efterfrågan. Detta är en utveckling som ger anledning till oro.

Den här analysen fokuserar främst på hur väl bostadsproduktionen under perioden 2012-2024 kan förväntas motsvara den ökade efterfrågan. För att därtill kunna se i vilken riktning länet enligt den planerade bostadsproduktionen kommer att växa utförs beräkningarna genom en uppdelning av Stockholms stad för sig respektive länets övriga kommuner tillsammans för sig, som en approximation för centrum respektive periferi i Stockholms län.

Råder det verkligen brist på bostäder i Stockholm?

Den bild av Stockholms bostadsmarknad som oftast förmedlas är att nyproduktionen av bostäder under en längre tid varit alltför låg i förhållande till befolkningstillväxten, vilket har lett till en omfattande bostadsbrist. I sammanhanget brukar man tala om ett ackumulerat underskott, ett slags mått på hur många fler bostäder som skulle behövas idag för att alla som vill ska ha möjlighet att på kort tid skaffa sig en egen bostad.

Enligt SCB har andelen lediga lägenheter i flerbostadshus – privat- såväl som kommunalägda – ökat något sedan 2005 i Stockholms län, från ca 0,1 till 0,3 procent. Här ingår förvisso även lägenheter under ombyggnation men utslaget på hela regionen rör det sig ändå om en betydande kvantitet: mer än 100 000 lägenheter. Fenomenet förklaras förstås bland annat av olika praktiska realiteter men det är ändå värt att betänka hur det kommer sig att andelen lediga lägenheter ökat samtidigt som bostadsproduktionen i förhållande till befolkningstillväxten minskat.

I Regional bedömning av behovet av nya bostäder i Stockholmsregionen fram till 2030 uppskattar Stockholms läns landsting att underskottet uppgår till ca 37 000 bostäder.[1] Enligt rapporten saknas emellertid en allmänt vedertagen metod för att beräkna det uppdämda behovet och med en annan beräkningsmetod blir underskottet i samma rapport istället 53 000 bostäder. Stockholms Handelskammare värderar underskottet till nära 73 000 bostäder men utgår man från synsättet att bostadsmarknaden är en fri marknad och att en fri marknad alltid reglerar sig själv existerar inget uppdämt behov. [2] Att beräkna det underliggande underskottet av bostäder på bostadsmarknaden är ingen exakt vetenskap utan i grunden en fråga om värderingar.

Det finns emellertid ett antal indikatorer som visar på ett stort uppdämt behov av bostäder i Stockholmsregionen som är svåra att bortse från oavsett synsätt: ett långvarigt och växande glapp mellan bostadsproduktion och befolkningstillväxt, antal invånare per lägenhet ökar, priserna på villor och bostadsrätter har ökat långt mer än länsinvånarnas disponibla inkomster och bostadskön har på tio år fyrdubblats.

Beräknat behov av bostäder 2012-2020

Metod

Eftersom SCB:s statistikproduktion har en viss eftersläpning omfattar prognoserna även år 2012. Beräkningarna av det förväntade framtida behovet av bostäder görs genom att dividera förväntad befolkningstillväxt med förväntad boendetäthet. Prognoserna för befolkningstillväxten är utförda av Stockholms läns landsting. Boendetätheten har beräknats genom att dividera det totala kalkylerade bostadsbeståndet för respektive region med det totala antalet invånare, under antagandet att antalet rivna bostäder är försumbart. Prognoserna för boendetätheten är trendbaserade. Fördelen med den beskrivna metoden är att den inte är beroende av flera mer eller mindre godtyckliga antaganden eller normer utan istället utgår från rådande trender och tendenser.

Boendetäthet

Antal invånare per lägenhet beror till viss del på lägenheternas genomsnittliga storlek och antal rum. Detta har emellertid inte varit möjligt att beräkna här, varför ökad boendetäthet inte per definition innebär ökad trångboddhet. Faktorer som påverkar utvecklingen hos boendetätheten är, förutom förhållandet mellan tillgång och efterfrågan på bostäder, lägenhetsyta, befolkningens åldersstruktur, förändrade preferenser, generationsväxlingar, barnafödande etc.

Diagram 1: Boendetätheten i Stockholms län under perioden 1990-2011 definierad som folkmängden dividerat med det totala kalkylerade bostadsbeståndet .

Med undantag för en liten nedgång under 2000-talets första hälft har boendetätheten ökat sedan början av 1990-talet, något mer i Stockholms stad än i länets övriga kommuner. Stockholms stad har en betydligt lägre boendetäthet än länets övriga kommuner, vilket delvis kan antas bero på att bostäderna där generellt sett har något färre antal rum per lägenhet.

Av diagram 2 framgår att glappet mellan befolkningstillväxt och nyproduktion av bostäder ökat under perioden. En rimlig slutsats är således att denna obalans mellan utbud och efterfrågan på bostäder är en viktig förklaring till varför boendetätheten ökar.

Diagram 2: Bostadsbyggande och befolkningstillväxt i Stockholms län under perioden 2012-2024 samt planerat byggande och prognostiserad befolkningstillväxt under perioden 2012-2024.(Källa: SSL)

Enligt Stockholms läns landstings egna befolkningsprognoser och kommunernas planerade bostadsproduktion förväntas ökningen av boendetätheten i Stockholms stad mattas av samtidigt som den i länets övriga kommuner totalt sett förväntas minska. Enligt den trendbaserade prognosen för boendetätheten i Stockholms län exklusive stad förväntas boendetätheten emellertid fortsätta att öka, om än betydligt mindre än i Stockholm stad.

I sammanhanget är det också värt att lyfta fram osäkerheten SLL:s befolkningsprognoser. Den förväntade avmattningen hos befolkningstillväxten utgår där från ett antagande om minskat flyttningsnetto till Stockholmsregionen, vilket tillstora delar bygger på ett antagande om ett minskat invandringsnetto. Motivet för detta anges vara att en hög invandring oftast följs av en hög utvandring, vilket här innebär att man förväntar sig att flyttningsnettot under perioden 2011-2020 minskar med 69 procent. Erfarenheterna visar emellertid att händelseutvecklingen i vår omvärld som påverkar flyktingströmmar kan vara extremt svårförutsägbara.

Förväntat behov av nyproducerade bostäder 2012-2024

Givet de trendbaserade prognoserna för boendetäthetens utveckling samt Stockholms läns landstings prognoser för befolkningsutvecklingen beräknas det totala behovet av nyproducerade bostäder i Stockholms stad under perioden 2012-2024 uppgå till ca 63 000 och i länets övriga kommuner tillsammans ca 75 000, totalt sett 137 000 bostäder, eller 14 000 bostäder per år. Det ackumulerade underskottet är inte inkluderat i dessa beräkningar.

Planerad bostadsproduktion2012-2024

Totalt uppgår det planerade antalet bostäder under perioden 2012-2024 till ca 150 000, varav 48 000 kommer att uppföras i Stockholms stad och resterande 102 000 i länets övriga kommuner. Jämfört med föregående tioårsperiod innebär den planerade produktionen totalt sett i länet en fördubbling av byggandet.

Erfarenheterna från den senaste tioårsperioden visar att de flesta av de planerade bostäderna blivit färdigställda i tid, med undantag för de som planerades färdigställas omkring år 2008, då den ekonomiska krisen bröt ut. Bostadsproduktionen är starkt beroende av hur ekonomin utvecklas och en förvärrad eller förlängd lågkonjunktur riskerar medföra att den planerade bostadsproduktionen skjuts på framtiden, eller i värsta fall helt ställs in. Mot bakgrund av Stockholmsregionens växande betydelse för hela den svenska arbetsmarknaden och kanske i synnerhet för ungdomar är detta särskilt problematiskt eftersom det riskerar att förvärra den redan höga arbetslösheten hos denna grupp i hela landet. Stockholms läns bostadsmarknad är ur detta perspektiv en angelägenhet för hela landet.

Planerat över- och underskott av bostäder 2012-2024

Givet den planerade bostadsproduktionen samt prognoserna för befolkningstillväxt respektive boendetäthet kommer rådande underskott på bostäder i Stockholms stad att ackumuleras med ytterligare ca 14 000 bostäder samtidigt som länets övriga kommuner tillsammans genererar ett överskott på ca 27 000 bostäder. Totalt sett i länet innebär detta att det ackumulerade underskottet av bostäder reduceras med ca 12 000 bostäder. Detta överskott är emellertid beroende av att boendetätheten fortsätter att öka. Vid nuvarande boendetäthet vänds istället det förväntade överskotet till ett underskott på ca 10 000 bostäder.

Prognoserna som ligger till grund för ovan redovisade beräkningar är förvisso förknippade med ett visst mått av osäkerhet men förespeglar likafullt ett förestående trendbrott: bostadsproduktionen fördubblas i Stockholms län under perioden 2012-2024 och givet att boendetätheten fortsätter att öka reduceras därmed en del av det befintliga underliggande underskottet av bostäder. Störst andel av bostadsproduktionen förväntas ske utanför Stockholms stad, där även den största andelen av befolkningstillväxten förväntas äga rum.

Varför byggs det inte mer?

Även om man anser att det idag finns ett stort utbudsunderskott på bostadsmarknaden så gör en rad faktorer bilden betydligt mer komplex. För det första är bostadsmarknaden uppdelad mellan hyres- och bostads- eller äganderätter. De som har möjlighet kan således snabbt köpa sig en bostad utan att behöva ställa sig i bostadskön där de kan komma att behöva vänta i många år. I och med införandet av BASEL-III reglerna, som innebär att köparen själv måste stå för minst 15 % av köpeskillingen kontant, har denna möjlighet minskat betydligt för stora grupper med litet eget kapital och en svag ställning på arbets- såväl som bostadsmarknaden, till exempel ungdomar, studenter och nyanlända invandrare.

Samtidigt som vissa grupper är mycket utsatta har emellertid stora grupper – kanske en majoritet – knappast märkt av någon bostadsbrist alls, annat än indirekt genom att priset för villan eller bostadsrätten ökat drastiskt. Det är således kanske inte särskilt förvånande att trycket på politikerna att bygga fler bostäder varit relativt svagt.

Inte heller handlar bostadsfrågan enbart om hur många bostäder som bör byggas. Lika viktig är frågan om vilken typ av bostad som ska byggas, och hur. En viktig nyckel för att lösa den bostadsknut som många ur utsatta grupper fastnat i är nyproduktion av hyresrätter samt studentbostäder. Studentantalet varierar förvisso med årskullar och skiftande anslag till högskolor och universitet men frågan är om det inte trots allt är bättre att riskera några vakanta lägenheter något år än att dras med ett stort och långvarit underskott? Likaså vad gäller byggandet av nya hyresrätter: eftersom hyran på förhand är reglerad och bestämd som garanterar god lönsamhet finns knappast en säkrare investering än att bygga hyresrätter i Stockholms län, där 400 000 står i kön bara i Stockholms stad.[3] I tider av ekonomisk oro och lågkonjunktur borde detta höra till de mer attraktiva investeringsmöjligheterna.

Slutligen går det inte att tillräckligt understryka vikten av en stad planerad efter de kunskaper som finns om vad som karakteriserar attraktiva och väl fungerande städer och stadsdelar. Genom att skapa fler attraktiva stadsrum kan bostadssegregationen även på detta sätt reduceras, vilket i sin tur kan generera ett mer dynamiskt och levande stadsliv.

En mängd olika teorier florerar om varför bostadsbyggandet är och har varit för lågt i Stockholms län, som handlar om allt från hyresregleringen till utformningen av planprocessen. Enligt en enkät utförd på KTH anser emellertid bostadsmarknadens aktörer själva att de huvudsakliga problemen är bristen på handläggare på länsstyrelsen och kommunnivå, samt utformningen av reglerna för överklaganden.[4] Om detta stämmer är bostadsbristen ett stort mysterium, om nu viljan att bygga bostäder verkligen finns överhuvudtaget? Vad som står på spel är ett nytt miljonprogram.